Джерело: Олександр Даниленко, http://status.net.ua


26 грудня набрав чинності новий закон, що визначає порядок проведення перевірок. Що ж чекає підприємців.

Сьогодні в Україні існує як мінімум декілька десятків потенційних контролерів, що мають право перевіряти той чи інший бік діяльності підприємства. Більшість з них наділені настільки серйозними повноваженнями, що за бажанням контролер може навіть зупинити роботу підприємства або, й того гірше, довести його до розорення. На жаль, такі ситуації дійсно мають місце, більше того, вони стали проблемою, що набуває загрозливих масштабів. Про це свідчать, наприклад, дані, наведені у Концепції вдосконалення державного регулювання господарської діяльності, затвердженій Указом Президента України від 03.09.2007 № 816/2007. За експертними оцінками, в 2006 році перевірено майже 95 % підприємств України. Найбільше завзяття проявляють співробітники податкового відомства, органів пожежного нагляду і СЕС.

І ось не так давно був прийнятий Закон України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні принципи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі — Закон про перевірки). Зовсім скоро він набуде чинності. Найкращий час розібратися, чи зможе він хоча би трохи поліпшити становище підприємців.

Прощай, Указ! Здрастуй, Закон!

Розробники Закону про перевірки перш за все ставили за мету уніфікувати процедуру проведення перевірок і привести розкидані по численних нормативних документах норми до єдиного і зрозумілого для всіх алгоритму взаємин між перевіряльниками і тими, кого перевіряють. Проте нагадаємо, що це не перша спроба впорядкувати законодавство про перевірки. Ось вже десятий рік діє Указ Президента України від 23.07.1998 № 817/98 «Про деякі заходи по дерегулюванню підприємницької діяльності» (далі – Указ № 817). Свого часу він також викликав чимало критики з боку контролюючих органів, але врешті-решт вони його визнали і практично завжди виконували. Виданий він був відповідно до тепер уже майже забутого пункту 4 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, що свого часу викликав масу суперечок. Це означає, що діяти Указ № 817 буде до набуття чинності спеціального законодавчого акта, який врегулює це питання. Таким чином, з моменту набуття чинності Закону про перевірки він втратить силу.

Відзначимо, що більшість дійсно прогресивних норм Указу № 817 благополучно перекочували в цей Закон. Наприклад, про необхідність здійснювати попереднє повідомлення суб'єктів перевірок, робити записи в журналі перевірок і так далі. Проте останнім часом чомусь все більше відомств почали заявляти про те, що Закон про перевірки на них не розповсюджується. Що б це означало?

Не я!

Мінфін першим заявив про те, що в такій редакції Закон про перевірки не може регулювати податковий контроль і визначати повноваження податківців, пов'язані з перевірками. Його застосування до сфери податкового контролю і діяльності органів ДПС, на думку цього відомства, є необґрунтованим. Головний аргумент – існування спеціального закону, що визначає права і обов'язки співробітників податкових органів, а саме Закону України «Про державну податкову службу в Україні» (далі – Закону про ДПС).

Відмітимо, що майже одночасно з цим Держкомпідприємництва висловив прямо протилежну точку зору, заявивши, що Закон про перевірки розповсюджується саме на відносини у сфері податкового контролю за діяльністю суб'єктів господарювання. А через деякий час знову підтвердив свою думку, уточнивши, що Закон про перевірки трохи зачіпає норми Закону про ДПС, а значить, повинен виконуватися податковою службою. Цікаво, що саме податкове відомство, якого це питання стосується безпосередньо, обмежилося вкрай невиразною відповіддю в дусі «можу копати, а можу не копати», з деяким акцентом на останню частину. Іншими словами, відповідь податківців зводиться до того, що вони виконуватимуть вимоги закону, але в межах своєї компетенції і лише в частині, яка розповсюджується виключно на податкові органи.

Услід за податковою службою про своє небажання виконувати вимоги Закону про перевірки заявили фонди соціального страхування, аргументуючи свою відмову тим, що вони не є контролюючими органами, а також Пенсійний фонд, який також послався на те, що для нього правила проведення перевірок встановлені Законом України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».

Ще одним відомством, що заявило про невизнання Закону про перевірки, стала Державна інспекція з контролю за цінами. Її аргументація взагалі, на наш погляд, дивна. Закон про перевірки не для них, вважає інспекція, адже він не розповсюджується на відносини, що виникають при здійсненні державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, а при перевірці цін інспекція згідно із Законом України «Про ціни і ціноутворення» якраз і контролює дотримання вимог законодавства про захист економічної конкуренції. Нагадаємо, про те, що контроль за цінами — лише одна з функцій інспекції, основне ж її завдання — контроль за правомірністю застосування цін і державною дисципліною цін. І в цій частині проблем із застосуванням норм Закону про перевірки по відношенню до цього відомства, на наш погляд, немає.

Якщо податкові і соцстрахівські перевірки будуть виведені зі сфери дії Закону про перевірки, його цінність сильно зменшиться. На нашу думку, вищезазначені контролюючі органи, кажучи про те, що цей Закон не розповсюджується на їх відомства, грішать проти істини, і ось чому.

>По-перше, в Законі про перевірки визначений винятковий перелік сфер, на які він не розповсюджується. Зокрема, цей документ не регулює сферу валютного і митного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського і страхового нагляду та інші види контролю на ринку фінансових послуг, антимонопольний контроль, а також сферу оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя. Все, крапка. Ніяких інших випадків не передбачено.

>По-друге, згідно із Законом про перевірки орган державного контролю не може здійснювати державний контроль за господарською діяльністю, якщо закон прямо не уповноважує його на здійснення такої діяльності і не визначає його повноваження. Таким чином, для застосування Закону про перевірки наявність спеціальних законів не тільки не є перешкодою, а навпаки, необхідною умовою для того, щоби контролюючий орган взагалі міг проводити які-небудь перевірки.

>По-третє, Закон про перевірки — фактично правонаступник Указу № 817, вимоги якого згадані відомства повинні були виконувати і до цих пір виконують. А якби законодавці хотіли щось змінити в цьому відношенні, то вони так і написали б.

Не можна не відзначити, що чи не основною причиною означених суперечок є те, що в Законі про перевірки немає переліку контролюючих органів, як це було в Указі № 817. Згідно із Законом про перевірки органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, встановлюються виключно законами. Іншими словами, якщо в якихось законах орган значиться як контролюючий, то він підпадає під дію Закону про перевірки.

Що ж до різних не стикувань з нормами інших законодавчих актів, то звернемо увагу на норму Закону про перевірки, в чомусь схожу з нормою «конфлікту інтересів» Закону України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами і державними цільовими фондами»: у випадку, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акту, виданого відповідно до закону, допускає неоднозначне тлумачення прав і обов'язків суб'єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) і його посадових осіб, рішення ухвалюється на користь суб'єкта господарювання. Таким чином, будь-яка відмова контролюючого органу виконати ті чи інші норми Закону про перевірки під приводом того, що їх немає в спеціальних законах або вони виписані там «не так», може бути заперечена в суді тим, кого перевіряють. І дуже навіть ймовірно, що з урахуванням вищезазначеної норми «конфлікту інтересів» суд займе сторону того, кого перевіряють.

Скільки ж можна перевіряти?

На сьогодні єдиного граничного терміну, протягом якого може проводитися перевірка, не встановлено. Так, відповідно до Закону про ДПС тривалість планової виїзної податкової перевірки не повинна перевищувати 20 днів, а відносно суб'єктів малого підприємництва – 10 днів. Проте така перевірка може бути і продовжена: у загальному випадку на 10 робочих днів, а для суб'єктів малого підприємництва – на 5.

Термін здійснення планової перевірки, визначений Законом про перевірки, не може перевищувати 15 робочих днів, а для суб'єктів малого підприємництва – 5 робочих днів. Що ж до позапланових перевірок, то ситуація з ними аналогічна. Наприклад, тривалість позапланової податкової перевірки не повинна перевищувати 10 робочих днів, а відносно суб'єктів малого підприємництва – 5 робочих днів. В загальному ж випадку тривалість позапланової перевірки залишиться такою ж, а для суб'єктів малого бізнесу скоротиться до 2 днів. Найцікавіше ж, що за новим Законом продовжувати термін здійснення планової або позапланової перевірки не дозволяється.

На нашу думку, саме питання про тривалість перевірок і можливості їх продовження стане найбільш спірним. Адже після набуття чинності Закону про перевірки норми Закону про ДПС, що регулюють це питання, фактично залишаться діючими.

Тільки раз на рік

Зараз відповідно до Указу № 817 планова виїзна перевірка проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності суб'єкта підприємницької діяльності не частіше одного разу на календарний рік. А ось після набуття чинності Закону про перевірки періодичність перевірки залежатиме від такого поняття, як ризик господарської діяльності, під яким розуміється міра вірогідності виникнення негативних наслідків від здійснення господарської діяльності і можливий розмір втрат від них. Якщо ризик не перевищує гранично допустимого рівня, він вважається прийнятним. Кабмін повинен в шестимісячний термін з дня ухвалення закону затвердити критерії поділу суб'єктів господарювання за ступенем ризику їхньої господарської діяльності для безпеки життя і здоров'я населення, навколишнього природного середовища і визначити періодичність здійснення державного контролю. Якщо ж такі критерії по окремих категоріях діяльності затвердити не встигнуть, господарюючі суб'єкти, що перевіряються, вважатимуться суб'єктами з незначним ступенем ризику, і перевіряти їх можна буде не частіше одного разу на п'ять років.

Процес затвердження критеріїв вже йде повним ходом. Так, ухвалою КМУ від 14.11.2007 № 1324 був затверджений Порядок ділення суб'єктів господарювання за ступенем ризику їхньої господарської діяльності для безпеки життя і здоров'я населення, навколишнього природного середовища щодо пожежної безпеки.


Не перші й не другі

Досить часто в ході перевірки у підприємства виникає необхідність в залученні різних консультантів зі сторони. Проте статус таких консультантів при проведенні перевірки дотепер залишався невизначеним. Тепер же Законом про перевірки вводиться поняття третіх осіб, під якими розуміються юридичні й фізичні особи (адвокати, аудитори, члени громадських організацій і так далі), що залучаються в ході перевірки. Причому залучити їх до перевірки можуть органи як перевіряльників, так і контролюючі. Теоретично у зв'язку з цим можуть виникнути доволі пікантні ситуації. Наприклад, на перевірку умовного підприємства А податкова служба запрошує як експерта-консультанта по цьому виду діяльності співробітника конкуруючого підприємства Б. Той знайомиться з документацією, ходить по виробничих приміщеннях і тому подібне, Мало приваблива перспектива, чи не так?

Треті особи мають право:

>бути присутніми при здійсненні заходів державного контролю;

>знайомитися з документами і матеріалами, що стосуються перевірок;

>представляти інтереси господарюючих суб'єктів у контролюючих органах;

>здійснювати інші дії на користь господарюючих суб'єктів.

Інші новації

Крім всього вище переліченого, Закон про перевірки містить ще досить багато нових нюансів, детально розповісти про які в рамках однієї статті практично неможливо. Тому зосередимося на найбільш істотному.

Як органи державного контролю, так і суб'єкти господарювання мають право фіксувати процес здійснення планової чи позапланової перевірки (окремих її фрагментів) засобами аудіо- і відеотехніки за умови, що це не заважає здійсненню перевірки.

Планові та позапланові перевірки здійснюються тільки в робочий час, причому встановлений правилами внутрішнього трудового розпорядку. З цього виходить, що, якщо специфіка вашого підприємства передбачає виключно роботу в нічний час, перевірки також повинні проводитися вночі.

Закон забороняє посадовій особі проводити перевірку підприємства, якщо на ньому працює службова особа, що перебуває з нею в сімейних стосунках.

На закінчення висловимо надію, що набуття чинності Закону про перевірки хоч би частково полегшить життя підприємцям, захистить їх від перевіряльників, всесильність яких все ж таки стане меншою.

[1]Лист Мінфіну від 31.08.2007 № 31–21010–04–5/17626.

[2]Лист Держкомпідприємництва від 05.09.2007 № 6631.

[3] Лист Держкомпідприємництва від 23.10.2007 г. № 7998.

[4] Лист ДПАУ від 06.09.2007 № 8610/6/23–6016/1016

[5] Лист виконавчої дирекції Фонду соціального страхування по тимчасовій втраті працездатності від 02.10.2007 № 01–14–2045, лист Державного центру зайнятості від 03.10.2007 № ДЦ-04–5708/0/6–07.

[6] Лист цього відомства від 28.09.2007 № 200/7–7/2315.